Dalam kehidupan bermasysrakat, berbangsa dan bernegara akan muncul permasalahan hukum (legal problem). Legal Problem tersebut dapat dibagi menjadi dua yaitu legal problem yang tidak mengandung konflik (kasus) dan legal problem yang mengandung konflik (sengketa). Persoalan yang berkaitan dengan permasalahan hukum (legal problem) ini pun akan sering dijumapi dalam kehidupan adaministarsi negara, akan selalu mencul persaoalan hukum baik kasus dan sengketa. ada kalanya permasalahan hukum tersebut tidak ada dasar hukumnya atau aturan hukumnya tidak jelas, disisi lain aparat administrasi negara wajib menyelesaikan permasalahan hukum, oleh sebab itu aparat administarsi negara wajib melakukan penemuan hukum untuk menyelesaikan permasalahan hukum (legal problem) tersebut